近年来，测绘地理产业呈现出“井喷”式发展。2015年测绘服务总值达8 552 759.6万元，相比2008 年，年均增长率41.09%。其中，2015年测绘地理信息系统内事业单位年末从业人员总数为27 446人，占总从业人员的6.98%；系统内服务总值为1 164 167.3万元，占全国服务总值的13.61%，全员劳动生产率为42.12万元/人［1］。测绘地理信息产业的发展对建成适应经济发展新常态的测绘地理信息管理体制机制、安全监管体系、公益性测绘保障服务体系以及提升对国民经济的贡献率都有重要意义。

1 预算编制管理的探索和重点

2014年我国颁布了新的《预算法》，该法明确各部门是预算编制和执行的主体，并对预算的编制管理作了具体规定。在其指引下，测绘行政事业单位对预算编制管理进行了一系列探索和尝试。预算管理的内容有：

1）进一步落实预算编制和执行的主体责任。测绘行政事业单位因自身专业性较强，很多单位的管理重心放在专业业务上，对预算编制、预算管理、财务管理不太重视且过于依赖财政和人大审核。新《预算法》在预算编制、执行主体责任上明确要求各单位对预算编制的真实性、准确性、完整性负责，大大增强了单位领导对预算编制的重视程度和执行力度。

2）统筹各方资金整合使用，推进跨部门间合作。对不同来源的资金采取整合存量、统筹增量的方式进行管理。首先，加强部门预算结转结余资金管理，要求把上年结转资金根据预估数完整编入预算，对预算安排的结转两年尚未使用完的项目资金（即结余资金）由财政收回并统筹安排，督促项目生产，降低了虚列项目预算资金的可能，改变先要钱、多要钱再考虑办什么事的预算编制模式；其次，加强对单位的存量资金（实有资金）的统筹力度，将其依法合规地纳入预算管理并尽快使用；再次，推进部门内部资金的统筹使用，重新修订基本支出和项目支出的管理办法，进一步厘清基本支出和项目支出的内涵外延，在预算编制过程中打通基本和项目经费的界限，逐步取消项目支出不能用于本部门编制内人员经费支出的限制，增强了预算单位对资金的分配权限；最后，加强跨部门资金的清理整合，减少部门间资金的横向分配。以北斗导航应用示范项目为例，可综合国土、交通、水利、电信、地矿、勘探、城建规划、冶金、农业、旅游等多领域的合作。

2 预算编制管理存在的问题

新《预算法》为测绘行政事业单位构建科学合理 、规范透明 、严谨严密 、公平公正的预算编制制度起到了一定的推动作用，但在实际工作中还是存在一些问题 ［2-5］。

1）预算编制时间仓促，对具体预算的时效性把握不足，各部门间的协调传导机制不畅。预算编制一般从上年 8～9 月份开始，按照“二上二下”编制程序，至来年2～3月份人大审核批复，但从财政下达控制数至预算文本上交财政，各单位编列的时间实际只有约一个月。由于时间紧、任务急、工作量大，存在收入预测不准确、 支出规划不周全的问题，从而造成预算编制不细不实；再者，因测绘业务的专业性，各单位普遍存在重业务、轻管理的情况。预算管理基础工作薄弱，财务部门与业务部门间的沟通协调机制不顺畅，业务不懂财务，财务不懂业务，导致最后预算编制过程要么由财务人员单独完成，没有经过多方调研和充分论证、随意编写应付，导致预算收支编制不全面，经常出现缺项和漏项；要么业务处（科）室自说自话，缺乏财务监督，其支出类别和测算依据违背相关财经纪律。

2）收支预算特别是项目预算编制不科学、不规范 。测绘产品生产和测绘地理信息服务的生产工艺流程复杂，成本核算难度大，为项目支出预算的科学合理编列造成很大困难。首先，测绘工作需要大量的野外数据采集，且通常是在边远地区，存在税控系统和公务卡结算未覆盖的情况，导致住宿、购买零星材料等项目支出无法获取正规发票及结算单据的佐证，因此常常采取项目承包制的方法；其次，行政事业单位预算编制审核中对人员支出采用定员定额的测算方式，但测绘产品生产过程主要是依靠人工投入，从而导致项目支出明细测算时，测绘部门预算因人工成本过高而无法通过审核。为规避这些矛盾，一些单位存在虚列其他材料费、服务费或委托业务费的情况，致使预算不能真实反映测绘项目成本构成，也为其执行埋下隐患。最后，现阶段测绘成本核算的主要依据是2009年财政部和国家测绘局下发的《测绘生产成本费用定额》，有效期约为10 a，时间跨度大，并由各省市在此基础上每年根据经济社会发展作相应的系数调整，随意性大，且未对实行财政拨款补助的测绘行政事业单位和完全依靠市场来源的测绘企业予以区分，照此标准核算会造成行政事业单位编制内职工人工成本进行重复核算的问题，现实指导意义不明显。

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